叶一剑:关于“国有土地使用权出让收入划转税务部门征收”的三点理解

文丨叶一剑(方塘智库创始人)

一石激起千层浪。

6月4日,财政部、自然资源部、税务总局、人民银行等四部门发布了《关于将国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入划转税务部门征收有关问题的通知》(以下简称:《通知》),提出“将由自然资源部门负责征收的国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入全部划转给税务部门负责征收”。

具体推进采取“先试点后推开”的方式,“自2021年7月1日起,选择在河北、内蒙古、上海、浙江、安徽、青岛、云南省(自治区、直辖市、计划单列市)以省(区、市)为单位开展征管职责划转试点,探索完善征缴流程、职责分工等,为全面推开划转工作积累经验”,“暂未开展征管划转试点地区要积极做好四项政府非税收入征收划转准备工作,自2022年1月1日起全面实施征管划转工作”。

虽然该《通知》也明确提出,“除本通知规定外,四项政府非税收入的征收范围、对象、标准、减免、分成、使用、管理等政策,继续按照现行规定执行”,但是,考虑到“国有土地使用权出让收入”与这些年具有颇高关注度和较多争议性的地方政府“土地财政”之间所具有的直接关联性,以及与各地房地产市场的强关联性,《通知》一出,还是瞬间引发了大量关注,针对“归税”后所可能带来的影响、后续是否会有进一步的改革(比如分成和使用)等,各种观点和评论层出不穷,被行业称为“国有土地出让金新政”,并被认为对地区发展、城市转型和房地产市场的影响将是历史性的。

基于我们平常对区域发展、城市治理、产业转型和房地产市场等领域和问题的调研和观察,现就该新政及所可能涉及到的相关问题,尝试给出三点理解和思考:

其一,这确实是一件大事,也是大势所趋,会直接触及两个问题:一个是使地方政府的土地出让行为更加法治化和透明化,从此将使得针对地方国有土地使用权收入的监管变得更直接,也更容易;另一个就是将可能在客观上影响地方政府的国有土地使用权出让收入的规模和使用节奏,甚至不排除未来会对分成比例产生影响,所以说,对地方政府的影响将是非常直接和巨大的。

应该说,虽然国家层面对地方国有土地出让金有所规定,但总体来看,以前地方的国有土地使用权出让的收支并没有完全被纳入法治化框架,在很多地方存在不透明的情况,使得土地市场成了腐败高发的重灾区,国家层面的有效监管也变得很困难。另外,虽然“土地财政”在客观上对地方经济社会的发展,尤其是城市建设带来了财力支持,但这些年过度地产化的土地价值变现,在很多地方也出现了房地产市场泡沫化的现象,并由此带来一系列冲击,有些甚至已经对地方经济社会的稳定和发展带来直接影响,成为地方政府的沉重负担。还有就是,房地产投资对产业转型的挤压效应也开始被越来越多的决策者所关注到。仅从这三个方面来看,地方上的“土地财政”,尤其是过度依赖于地产化价值变现的“土地财政”到了必须要做出改变的时候了。

有个说法叫“资源诅咒”,其实,对“土地财政”的过度追捧对很多地方来讲,又何尝不是“土地诅咒”呢?所以,在中国已经进入高质量发展阶段并致力于构建新发展格局的背景下,出台这样的改革措施是非常有必要的。

而且,这种本质上带有法治化导向和国家治理属性的改革,本身也是国家构建现代化治理体系和提升现代化治理能力的具体体现之一,如果我们能够从这个角度来理解这一新政,就不会感到突然,能够体会这一新政背后的更丰富的内涵,甚至对未来的进一步走向有所洞察。

其二,无论是地方政府还是房地产企业,没有必要对此作出过于悲观的分析和解读,很多更具洞察力和专业治理意识与能力的地方政府和地产企业,其实已经走在“去土地财政化”的转型路上。比如,在城市规划中对城市边界的严格管控,对土地供应的减量化决策,对土地使用的公共服务化和产业化方向的明确,等等,都表明这些区域和城市的决策者,不仅对“土地财政”有着较为清醒的认识,而且,对区域和城市的可持续发展和高质量发展显然有着更充分的认识,开始将更多的精力投向科技创新、新兴产业、城市更新、综合治理等领域。

房地产企业也是如此,放眼望去,以头部地产企业为代表的房地产企业不仅都明确做了转型规划,而且,在转型的道路上显然走得更远,过去那种简单粗暴的“拿地—融资—建设、销售—回款—套利”的模式,已经结束了,面对市场的深刻变化,就是能够较快甚至是较低成本的拿到地,也无法再像以前那样纯粹的基于房地产开发就能够构建起价值闭环的时候了。所以说,对优秀的房地产企业而言,不仅早就应该意识到这一新政到来的必然性,而且,早就应该有所准备了。我们甚至可以毫不客气的说,那些因为这一土地新政而失去生存空间的房地产企业,其实属于本来就应该被淘汰的企业序列。

其三,该新政的推行,将有利于在一定程度上遏制很多地方政府在招商引资过程中的恶性竞争,尤其是对资本介入式招商手段的泛滥化使用和过度化使用。

我们在之前的调研中发现,在很多地方和城市的招商引资或产业培育过程中一个普遍的趋势是,通过地方财政资金的巨额补贴或参股,对一些相对优质的产业资源进行抢夺,通过这种寅吃卯粮的方式,制造出虚假的繁荣。尤其是那些“土地财政”相对较好的地方,因为卖地资金来得太容易了(又缺乏有效监管),所以,在进行产业补贴和投资的过程中,经常缺乏科学理性的评估,这不仅会带来一定程度的补贴式腐败,还经常会阶段性掩盖企业发展中所存在的问题,最后使得花大价钱“买”来的企业和产业,不但没有带来预期中的综合效益,还往往变成了补贴的无底洞,成了地方政府的财政负担。从长期来看,这种补贴式招商和资本介入式招商,并不利于当地产业生态的构建。

哪怕这种补贴和资本介入式招商短期内来看是成功的,并从绝对产值角度来看为当地带来了直接的经济增长,但也会在客观上带来某一产业的发展与其所需要的独特地区资源禀赋之间的错配,事实上增加了成本,降低了效率。从国家区域均衡发展的角度来看,也是不足取的,这会导致产业分布和生产力布局短期内的“马太效应”,使得强者愈强,弱者愈弱,而长期来看更是风险重重。

所以,对野蛮生长的“土地财政”的遏制,从长期来看,对地区和国家层面的产业培育和发展是有积极效果的,也许这不是本次新政出台的初衷,但对于这一新政的客观效果给地方产业发展可能带来的影响,将是值得深度关注和思考的。

综合来看,对这次土地新政的解读,不能仅从客观上所可能带来的减少地方财政收入的角度来理解(虽然分成比例不变),并认为将加剧地方债的风险和危机,毕竟,哪怕是从国家既有的转移支付制度来看,也是有一些平抑工具可以使用的;也不能仅从对房地产市场的负面影响角度来看,毕竟,哪怕是对具有最基本的理性和洞察力的企业决策者而言,也都应该早就意识到这一改革措施的必然性,并早就应该做出未雨绸缪的转型安排;无论是地方政府还是企业,也不应从试点化推进的角度出发,对该措施全面推进的趋势必然性和节奏紧迫性心存幻想(本次通知也明确提出:暂未开展征管划转试点地区要积极做好四项政府非税收入划转准备工作,自2022年1月1日起全面实施征管划转工作),对于那些不在本次试点的区域而言,提前而全面地参照试点地区来推进这项工作,也同样刻不容缓,更何况,对于地方政府的决策者而言,要明白,这不仅是一个财政和经济问题,还是新时代完善国家现代化治理体系和提升现代化国家治理能力的问题,从长期来看,还是一个政治问题。

变革已至,未来已来。关于这场土地新政及其背后的改革逻辑,可谓是“导向明确,措施直接”,对于地方政府和城市决策者而言,打破“土地诅咒”,破除地产幻想,老老实实做产业,认认真真强治理,踏踏实实搞服务,安安静静推科创,才是正道。

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