叶一剑:为什么要尤其关注横琴粤澳深度合作区?

文丨叶一剑(方塘智库创始人)

【一】

多年前,在一次与澳门青年对话的活动上曾被问及如何看待澳门的国际化,我的观点是,对于当时和未来的澳门而言,所谓的“国际化”,最重要的方向和最大的特点就是全面而深入的融入大陆,这不仅会对澳门经济长期繁荣的愿景产生深刻影响,甚至会在很大程度上决定澳门经济能否行稳致远。

当时,我主要是从中国大陆所具有的超大规模市场和客源地的优势来考量——别说是澳门这样的产业结构单一、地理空间有限、大陆游客本来占比就高的小型城市经济体,就连欧美这样的大型区域和国家经济体也无法完全忽视在中国大陆正在崛起的全球最大的消费市场和客源地,所以,澳门积极主动、全面深入的融入大陆消费市场、产业链条、经济体系以及文化认同,都具有充分的市场合理性和战略必然性。

当然,那时候国家层面还没有正式提出并启动粤港澳大湾区建设战略,澳门的旅游业还没有经历像新冠疫情肺炎这样的冲击。

今天,站在新的历史性节点来看,无论是从新时代国家深入推进“一国两制”的战略规划和路径安排角度来看,还是从新全球化背景下澳门经济社会发展的风险提示角度来看,以全面而深入的融入大陆为重要方向和特点的澳门“国际化”图景已经非常清晰,对澳门而言,迫切性也越发凸显,而建设粤港澳大湾区的国家战略的提出和粤港澳大湾区发展规划纲要的正式发布,也为澳门与大陆之间的合作甚至是一体化发展提供了新的更加有利的条件和无限的想象空间。

不过,虽然对澳门与大陆的融合发展和一体化发展有着明确的战略预判和充分的思想准备,但是,在看到近期中共中央、国务院正式公布的《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》(下称《总体方案》)时,还是感到有些震撼,甚至给一位朋友开玩笑说,“这简直就是在粤港澳大湾区的框架下进行了一次不彻底的但充满创新性的行政区划调整啊!”

在我们看来,该方案的相关内容,不仅体现了中央对澳门经济转型、产业结构调整、城市空间拓展、基础设施配套、社会治理创新等全方位的支持,而且,让外界对下一步国家在粤港澳大湾区尺度下的“一国两制”实践和区域治理模式创新充满期待——围绕粤澳深度合作区建设和促进澳门经济适度多元化发展,中央所给予的支持不仅包括真金白银和土地空间,更是包括了粤港澳大湾区建设这一整体性制度创新框架下的更具体的创新性体制机制改革设计的智慧和勇气,以及对面向历史和未来的政治承诺的敬畏与遵循。

这也是我们认为尤其需要关注粤澳深度合作区建设的重要原因所在。

【二】

《总体方案》明确了横琴粤澳深度合作区的四大战略定位:促进澳门经济适度多元化发展的新平台、便利澳门居民生活就业的新空间、丰富“一国两制”实践的新示范、推动粤港澳大湾区建设的新高地。

更具体的内容大家可以认真看一下具体的方案文本,其中对合作区的空间构成、管理体制、产业导向、开发模式、收益分配等问题都做了详细且明确的规定。所以,在我们看来,该方案是一个战略性和实用性、导向性和执行性、针对性和创新性都非常强的方案。

除了上面提到的方案中所包含的中央决策层的政治智慧和历史敬畏,围绕这四个定位及背后所涉及到的区域高质量发展命题,我们还尝试给出另外两点观察:

其一,横琴粤澳深度合作区的建设,客观上具有较强的纾困澳门转型发展的价值和意义,在疫情防控常态化和全球化模式发生深度调整的背景下,不仅具有化解当下澳门经济困境的及时性,还具有面向未来推动澳门长期可持续发展的合理性。

作为全球人均GDP排名前三的经济体,外界已经习惯于澳门的繁华和光鲜,但土地空间有限和产业结构过于单一的问题,一直都是影响澳门经济社会长期繁荣和高质量可持续发展的两大潜在风险所在,对此,历任的澳门行政长官和其团队以及澳门居民应该都是很清楚的。只不过,很长时间以来,依靠其自由的经济管理体制、优越的地理位置和长期积累的全球知名度等,澳门长期分享了以开放合作为主基调的上一轮全球化的红利,这在很大程度上掩盖了两大制约因素可能给澳门带来的风险。

这次新冠疫情的出现,可以说是将澳门长期以来存在的产业短板和发展风险赤裸裸的呈现了出来,具体可以看看疫情发生后澳门的游客人次数据和旅游业营收数据就知道了。

当然,因为澳门现有的土地空间实在是太小了,哪怕是从绝对的资源承载力角度来看,留给澳门产业多元化和城市更新的腾挪余地都是很小的,所以说,空间问题和产业问题在制约澳门发展过程中具有典型的内在统一性,突破口最终还是在空间拓展上。

那么,通过横琴粤澳深度合作区的建设,相当于一下子为澳门拓展了三倍以上的土地空间,如果做好了,不仅是再造一个“新澳门”的概念,而是再造几个“新澳门”的概念。更何况,新拓展的空间,本来就肩负着国家级新区、自贸区和经济特区等多项国家战略安排和开放使命,以珠海和广东投入为主,在此已经沉淀了大量的基础设施建设和产业集聚,虽不能说已经是粤港澳大湾区和珠三角的产业高地,但也绝非一片“生地”。

而且,按照新发布的建设方案,未来该地区的投资收益,还将继续用于该地区的投资和发展,还将进一步推动该地区的基础设施与整个粤港澳大湾区以及珠三角地区的互联互通,再结合方案中所确定的针对这一深度合作区的管理架构设计,我们就可以细细品味一下横琴粤澳深度合作区的建设对澳门的支持力度到底有多大了,甚至可以说是自澳门回归以来,对澳门的发展最具历史性影响的一次改革。

当然,换一个角度来看,就像方案中提出的,截止到目前,“横琴实体经济发展还不充分,服务澳门特征还不够明显,与澳门一体化发展还有待加强,促进澳门产业多元发展任重道远”,那么,过去的这些年,对横琴而言,国家该给的战略支持也基本上给了,但显然还与此前国家的有关预期存在一定的差距,对此有关城市和有关方面是不是应该有所反思呢?

其二,横琴粤澳深度合作区的建设为珠江口西岸地区的崛起肯定会带来更多的想象空间(方案中也明确将“推动粤港澳大湾区建设的新高地”作为四大定位之一),并在一定程度上推动珠江口东西两岸的均衡发展,但是,考虑到东西两岸在既有的经济基础、产业集聚、创新条件和综合优势等方面的差距,短期内要打破两岸所存在的经济规模上的不均衡是很难的,如果抱着这样的目标和诉求来看横琴粤澳深度合作区的发展,将来恐怕难免会有失所望。

在我们看来,对于粤港澳大湾区的建设而言,无论是从未来的发展目标和趋势来看,还是从现实的发展路径和逻辑来看,都没有必要刻意的将珠江口东西两岸的均衡发展作为最重要的战略诉求,更应该将粤港澳大湾区的协同发展和一体化发展作为重要的战略导向和目标诉求,尤其是在港珠澳大桥建成通车以及在粤港澳大湾区整体空间框架下三地围绕港口、航空、游艇等领域的深度合作的持续推进,粤港澳大湾区其实已经形成了空间上的闭环,传统的珠江口东西岸分析框架和思维方式可以改变一下了,这也是广东从珠三角时代进入粤港澳大湾区时代需要做出的典型改变之一。

之所以提出这个问题,目的之一是为了对未来横琴粤澳深度合作区的产业布局和所谓的澳门经济适度多元化有更准确的理解——既然是适度多元化,就不会去追求大而全的产业结构,并会对为做大而做大的野蛮增长思维保持警惕。

就像国家发展改革委副主任、粤港澳大湾区建设领导小组办公室副主任丛亮在国新办新闻发布会上所强调的,横琴的空间比较有限,发展新兴产业绝不是什么产业都可以上,而是“有所为、有所不为”,更不能搞注册经济和所谓的总部经济,而是要发展实业,解决就业。

很显然,在这样的产业布局和发展逻辑之下,对横琴粤澳深度合作区提出过高的增长预期是不现实的,寄望通过一个横琴粤澳深度合作区的建设快速实现所谓的珠江口东西两岸均衡发展也是非理性的。

从方案中所确定的横琴粤澳深度合作区的产业布局来看,科技研发、高端制造产业和现代金融产业可以说是未来城市和区域发展中的标配,否则的话,任何城市和区域不可能成为具有全球竞争力甚至是基本竞争力和可持续发展能力的城市和区域,而依靠粤港澳大湾区较好的科研资源和产业基础以及澳门自由港的制度优势,再加上方案中对该合作区所给出的“打造粤港澳大湾区国际科技创新中心的重要支点”的定位,未来在横琴粤澳深度合作区快速构建起自身的科技研发体系、一定规模的高端制造产业和特色的金融服务体系,也并非没有可能,但要真的从规模到质量都有超常规的集聚和增长,客观上讲还有很多工作要做,也需要有关方面保持充分的耐心。

我们最感兴趣的是中医药产业和文旅会展商贸产业,其中,对文旅会展商贸产业还比较好理解,这也是澳门最具传统优势和特色的产业,未来基于“一线”放开的管理优势,依托更大的空间载体和既有的旅游休闲产业基础,再加上方案所提出的一系列运营创新思路和重大项目布局(比如,加强对周边海岛旅游资源的开发利用,推动粤港澳游艇自由行;支持粤澳两地研究举办国际高品质消费博览会暨世界湾区论坛,打造具有国际影响力的展会平台;允许在合作区内与澳门联合举办跨境会展过程中,为会展工作人员、专业参展人员和持有展会票务证明的境内外旅客依规办理多次出入境有效签证(注),在珠海、澳门之间可通过横琴口岸多次自由往返;支持粤澳合作建设高品质进口消费品交易中心,构建高品质消费品交易产业生态。等等)或将成为横琴粤澳深度合作区最具特色也最值得期待的产业。

就中医药产业而言,虽然公开的资料显示,澳门具有一定的研发基础,但无论是从产业规模还是从品牌影响力来看,都算不上产业基础良好。但在我们看来,这确实是一个非常好的产业方向选择,不仅符合了国家大力推进中医药发展的政策导向,而且,通过这一平台,充分发挥澳门作为国际自由港的优势,将有助于推动中医药国际化进程,这是中医药发展迫切需要的,也是国家希望看到的。

当然,在我们看来,横琴粤澳深度合作区将来最值得期待的发展空间和潜力一定是基于其整体性的城市化推进过程,最直接和最明确的指标之一就是,这里能够在多长的时间内吸引到多少优秀的人才集聚,而这背后比拼的则是包括生态环境、产业集聚、社会治理、税收优惠、文化包容等在内的多重因素。

毕竟,就澳门目前的人口基数和人力资源结构而言,相对缺少能够从事和引领与最前沿的科技研发、高端制造、现代金融和中医药产业等相关行业的人才,同样是澳门转型发展的直接短板和制约因素,且与长期以来的产业结构过于单一和既有的土地空间有限直接相关。

那么,通过横琴粤澳深度合作区的建设,能在多大程度上和多长时间内化解这一短板,开创出澳门新一轮飞跃发展的周期,并最终完美践行《总体方案》中所确定的四大战略定位,全面实现这一地区所承担的历史和时代赋予的使命,这显然是一个值得期待的未来,虽然在客观上也是一个依然存在不确定性的未来。

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